Oleh Muhammad Fajar
Tax Consultant
Emas hitam atau minyak mentah sudah menjadi kebutuhan asasi bagi negara kita. Sumber daya ekstraktif ini masuk sebagai salah satu industri strategis karena hasilnya mampu menopang anggaran negara. Kebutuhan akan migas kian meningkat seiring meningkatnya volume kebutuhan konsumsi migas pada industri korporasi, manufaktur, usaha mikro, kecil dan menengah hingga rumah tangga. Namun tingginya tingkat konsumsi migas pada level domestik justru tidak didukung dengan hasil produksi migas. Lebih celakanya pengeluaran biaya eksplorasi dan eksploitasi migas yang dibebankan ke pemerintah atau yang lazim disebut dengan cost recovery justru menunjukkan lonjakan dari tahun ke tahun. Tahun ini saja besaran cost recovery migas sudah mencapai 30% senilai US$10,4 miliar atau setara dengan 93,9 triliun dari total penerimaan kotor senilai US$35 miliar (Bisnis Indonesia, 24 Juli 2007). Dan ini berarti biaya yang harus ditanggung pemerintah ditengah ancaman defisit anggaran sesuai dengan kontrak kerja sama bertambah besar.
Ada dua motif yang dapat dijadikan indikasi yang menyebabkan cost recovery bertambah besar. Motif pertama adalah peningkatan cost recovery berkorelasi terhadap banyaknya sumur-sumur tua yang membutuhkan teknologi tinggi untuk melakukan lifting secara maksimal sementara itu hasil produksi sumur-sumur tua tersebut tidak didukung penemuan sumur-sumur baru yang pada jangka pendek segera dapat berproduksi. Kenaikan cost recovery, dengan fakta lifting minyak yang terus turun otomatis menggelembungkan biaya produksi minyak di Indonesia menjadi US$14,8 per barel. Biaya ini jauh lebih besar dibandingkan dengan negara lain yang hanya US$6 per barel (Bisnis Indonesia, 24 Juli 2007).
Motif yang kedua adalah terjadinya penggelembungan biaya yang dimanfaatkan kontraktor kontrak kerja sama untuk memaksimalkan laba dengan memanfaatkan insentif investasi kontrak kerja sama berupa penggantian biaya yang dikeluarkan pemerintah atas biaya eksplorasi dan eksploitasi tanpa ceiling price (batas maksimal). Berdasarkan hasil audit BPK periode 2004 hingga semester I-2005 atas lima kontraktor kerja sama migas terdapat potensi kerugian negara sedikitnya 1,473 miliar dollar AS atau setara dengan Rp 13,3 triliun. Temuan itu antara lain mencakup biaya-biaya yang tidak berhubungan dengan operasi perminyakan dibebankan ke dalam cost recovery (Kompas, 27 Juli 2007).
Berdasarkan skema kontrak kerja sama, equity to be split (porsi bagi hasil) antara pemerintah dengan kontraktor kontrak kerja sama sebesar 85:15 untuk minyak dan 70:30 untuk gas setelah dikurangi dengan pembebanan biaya operasi migas. Konsekuensi logisnya, semakin tinggi cost recovery maka porsi bagi hasil yang didapatkan pemerintah akan semakin kecil walaupun diatas kertas porsi pemerintah secara prosentase masih jauh lebih besar.
Pemberian insentif cost recovery akan segera diberikan manakala wilayah kerja migas yang dikelola oleh Kontraktor telah berproduksi. Sementara apabila Kontraktor migas gagal berproduksi maka seluruh biaya yang dikeluarkan menjadi tanggungan Kontraktor.
Meningkatnya cost recovery dari tahun ke tahun cenderung lebih banyak diakibatkan oleh motif mark-up oleh kontraktor kontrak kerja sama. Upaya ini dilakukan dengan cara memasukkan biaya-biaya yang tidak berhubungan langsung atas kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migs. Salah satu biaya yang turut menjadi masalah adalah masuknya biaya tanggung jawab sosial perusahaan (corporate social responsibility) ke dalam komponen cost recovery. Padahal biaya CSR tidak memiliki hubungan langsung terhadap kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas. Dari hasil tim audit BPK dipaparkan untuk tahun ini saja menunjukkan ada potensi mark up sebesar Rp 18 triliun.
Ada tiga hal yang menimbulkan dugaan mark up pada pergantian biaya operasi migas ini. Pertama, belum ada regulasi yang tegas untuk menentukan biaya-biaya apa sajakah yang masuk dalam komponen cost recovery. Kedua, lemahnya pengawasan Badan Pelaksana Kegiatan Hulu Minyak dan Gas Bumi (BP Migas) terhadap pengendalian biaya yang masuk sebagai komponen cost recovery. Dan yang ketiga adalah sangat minimnya transparansi dan akuntabilitas dalam menentukan biaya yang masuk dalam komponen cost recovery.
Perjanjian Migas
Perjanjian Migas memiliki kekuatan hukum yang sangat kuat. Secara historis, aturan dan bentuk kontrak migas di Indonesia mengalami pasang surut. Pada era kolonialisme, pengelolaan migas diatur dengan system konsesi. System ini lebih banyak merugikan bangsa Indonesia. Melalui perjanjian konsesi ini kontraktor akan mendapatkan hak untuk melakukan eksplorasi dan jika berhasil, melakukan produksi serta memasarkan minyak dan gas bumi dengan tanpa melibatkan negara pemberi konsesi dalam manajemen operasi. Hak-hak tersebut diperoleh sebagai imbalan dari pemenuhan kewajiban atas pembayaran royalty.
Pada era paska kemerdekaan semua perjanjian migas diganti dengan system kontrak karya. Dalam kontrak karya perusahaan negara diakui sebagai pemegang kuasa migas sedangkan perusahaan swasta bertindak sebagai Kontraktor. Pada level manajemen pengusahaan migas berada di tangan Kontraktor dan risiko operasional ditanggung oleh Kontraktor. Dengan risiko yang dihadapi oleh Kontraktor, production split antara pemerintah dengan Kontraktor sebesar 60:40. Bentuk kerjasama Kontrak Karya hanya berlaku hingga tahun 1963, untuk tahun-tahun selanjutnya digunakan perjanjian dalam bentuk Production Sharing Contract (PSC). Untuk Kontrak Karya yang telah terlanjur ditanda-tangani masih tetap berlaku dan berakhir pada bulan November 1993.
Kontrak migas yang berlangsung hingga kini menggunakan Production Sharing Contract atau yang lebih dikenal dengan istilah Kontrak Kerja Sama (KKS). Melalui kontrak kerja sama, kontraktor menyediakan seluruh dana dan teknologi yang dibutuhkan dalam operasi migas. Selain itu, Kontraktor wajib menanggung biaya dan risiko operasi. Kontraktor akan menerima kembali seluruh biaya operasi setelah produksi komersial. Pengembalian inilah yang dikenal dengan cost recovery. Sementara itu, hasil produksi yang telah dikurangi biaya produksi dibagi antara Pemerintah dan Kontraktor.
Komitmen Pemerintah
Pada kenyataannya cost recovery y ang diajukan oleh Kontraktor senantiasa bertambah besar dari tahun ke tahun. Pemerintah seakan-akan menghadapi dua dilemma terhadap kenaikan cost recovery ini. Satu sisi meningkatnya cost recovery berarti meningkatnya beban anggaran negara. Di sisi lain tuntutan masyarakat untuk melakukan renegoisasi kontrak perminyakan terutama yang berkaitan dengan aturan cost recovery akan menghambat laju investasi pada pengelolaan ekonomi ekstraktif yang bersifat padat modal dan ini berarti ancaman pertumbuhan ekonomi menjadi taruhannya.
Sudah selayaknya pemerintah belajar dari pengalaman negara-negara Amerika latin. Belajar dari Hug o Chaves dan Evo Morales yang berhasil melakukan renegoisasi kontrak migas dan mengembalikan hak-hak masyarakat yang hilang dari kontrak migas yang banyak memberikan keuntungan besar terhadap multi national company.
Telah menjadi gambaran umum, bertahun-tahun masyarakat kita merasakan pedihnya kenaikan harga minyak yang tak pernah turun. Antrian masyarakat untuk mendapatkan kebutuhan minyak terjadi di berbagai daerah. Walaupun hal ini banyak disebabkan pada persoalan hilir. Namun yang tidak kalah pentingnya adalah masalah hulu yang selalu merugikan masyarakat bawah.
Semenjak pemerintah berganti-ganti dalam satu dasawarsa terakhir, komitmen pemerintah masih diragukan keberpihakkannya terhadap masyarakat. Justru keragu-raguan, sikap larut dalam berbagai pertimbangan telah menciutkan nyali pemerintah mengambil tindakan-tindakan tegas terhadap Kontraktor yang berbuat sewenang-wenang terhadap hak-hak masyarakat. Terutama sekali masyarakat daerah. Lumpur Lapindo adalah saksi nyata dari gundah dan rintihan masyarakat yang minim komitmen penyelesaiannya dari pemerintah. Selain itu, pada realitasnya kita turut menyaksikan pada wilayah dan daerah yang kaya akan sumber ekonomi ekstraktif justru aksi eksploitasinya berbanding terbalik dengan kondisi perekonomian masyarakatnya.
Bila saja pemerintah memiliki political will yang kuat untuk memperbaiki regulasi di sektor hulu terutama sekali kontrak-kontrak migas maka berapa banyak uang negara yang dapat diselamatkan dan dapat disalurkan pada proyek-proyek pembangunan yang berkelanjutan, setidak-tidaknya dapat menambal APBN yang terus menerus mengalami defisit.
Berangkat dari masalah diatas, satu-satunya upaya pemerintah untuk menyelamatkan negara dari mark up biaya operasi migas ini adalah dengan melakukan renegoisasi kontrak dengan poin utama memberikan aturan yang tegas terhadap komponen yang masuk dalam insentif cost recovery. Sepanjang pemerintah tak memiliki komitmen untuk memperbaharui kontrak kerja sama migas, maka upaya penggelembungan biaya akan terus terjadi. Dan pihak yang sering menjadi korban dari harga minyak yang terus meningkat adalah masyarakat bawah karena lemahnya daya beli mereka.
Ada empat hal yang mungkin dapat dipertimbangkan pemerintah dalam rangka melakukan renegoisasi kontrak migas agar cost recovery tidak lagi menjadi alat legal untuk mengeruk angaran negara. Pertama, memberikan batasan maksimal (ceiling price) terhadap berapa besarnya penggantian biaya operasi migas setelah wilayah kerja migas yang dikelola Kontraktor telah mampu berproduksi secara komersial. Kedua, mengatur secara tegas biaya-biaya apa sajakah yang dapat dimasukkan dalam komponen cost recovery. Ketiga menciptakan iklim transparansi dan akuntabilitas terhadap seluruh biaya yang telah dimasukkan sebagai komponen cost recovery. Dan yang keempat, sebagai pilihan terakhir pemerintah dapat menghilangkan insentif pergantian biaya operasi migas. Sebagai gantinya setelah masa produksi komersial pemerintah dapat memberikan imbalan yang lebih disesuaikan dengan letak, dan kondisi geografis wilayah kerja migas serta tingkat keekonomiannya.
Recent Comments