Integrasi Nation-States melalui Pemerintahan Transnasional:
Perspektif Administrasi Publik
by Defny Holidin
defny@ui.edu
Karakter Kontraproduktif Nation-States
Gagasan mendasar dari pembentukan nation-state (negara kebangsaan) adalah kehendak membangun masyarakat dengan karakteristik kebangsaannya masing-masing. Melihat dari prosesnya, pembentukan banyak negara kebangsaan, terutama yang kini terhitung sebagai negara-negara dunia ketiga, lebih merupakan tindakan reaktif terhadap penjajahan yang dilangsungkan negara kebangsaan lain terhadapnya. Tersimpan dalam gagasan ini sebuah asumsi bahwa suatu bangsa dapat lebih berkembang jika penanganannya diambil alih oleh bangsa sendiri dibandingkan jika diatur oleh bangsa lain. Di samping itu, ini juga tak terlepas dari semangat mencegah terjadinya penetrasi kebudayaan bangsa lain terhadap kebudayaan bangsa sendiri.
Pengukuran terhadap tingkat kebangsaan suatu nation-state mempergunakan lima indikator, yakni bahasa nasional, lembaga nasional, simbol-simbol nasional, sistem pendidikan nasional, serta jumlah gerakan-gerakan sparatis yang teridentifikasi (Suryadinata, 2000). Bahasa nasional mencerminkan karakteristik, pola pikir, serta perasaan bangsa yang bersangkutan, sementara pendidikan nasional sejak awal memang dirancang sebagai media untuk membentuk karakter, pola pikir, serta perasaan kebangsaan tersebut. simbol-simbol nasional mencerminkan identitas kebangsaan, konvensi keterikatan antarunsur bangsa, dan pesan-pesan implisit terhadap bangsa lain. Lembaga nasional merupakan unsur penggerak secara terstruktur menuju cita-cita sebagai sebuah bangsa. Berkenaan dengan ini pula soliditas suatu bangsa diuji dengan hadir/ tidaknya gerakan-gerakan sparatis. Gerakan-gerakan sparatis tidak hanya menjadi cermin solidaritas kebangsaan tetapi juga refleksi terhadap kinerja lembaga nasional (pemerintah).
Karena kemunculannya yang bersifat reaksioner, nation-state sejatinya hanya dapat hidup dengan dinamika yang sesuai dengan konteks kemunculannya. Bagaimana pun sebuah bangsa membatasi warganya, negara sebagai tempat bernaung bangsa tersebut memiliki keterbatasan institusional yang mengharuskannya terlibat dalam hubungan dengan negara lain lebih intensif dari yang hingga kini masih berjalan. Apatah lagi sebuah bangsa yang mengandalkan keterikatan kultural. Kultur sendiri lebih dinamis dibandingkan sistem negara. Jika kebangsaan dihubungkan dengan geneologi genetik, kebahasaan, dan kebudayaan, sudah hampir tak terhitung berapa kosakata dan tata bahasa suatu bangsa yang bercampur aduk dengan bangsa lain; entah ada berapa individu yang benar-benar murni sebagai keturunan dari bangsa tertentu, serta seberapa murni kebudayan yang kini tengah terus berinovasi.
Nation-state amat mengandalkan unsur-unsur kebahasaan, kebudayaan, dll, padahal unsur-unsur itu sendiri bersifat dinamis dengan batasan yang sulit dilakukan. Nation-state sendiri merupakan sistem organisasi terbuka yang tidak lepas dari persinggungannya dengan pihak lain. Dengan demikian, nation-state sebenarnya berhadapan dengan karakteristiknya sendiri yang bersifat kontraproduktif.
Keterbatasan sumberdaya, perluasan jaringan informasi, serta kebutuhan akan pertahanan bersama, merupakan tiga hal yang menjadikan konsepsi nation-state tidak lagi menemukan relevansinya saat ini. Sementara itu, hubungan bilateral, multilateral, dan regional antarnegara dirasa tidak cukup kuat untuk memperbaiki kualitas hidup masyarakat, terutama di negara-negara berkembang. Bernaung di bawah organisasi internasional dan konfederasi pun tidak lagi menjadi alternatif menguntungkan ketika terdapat variabel pengganggu berupa intervensi negara-bangsa lain yang sok berkuasa.
Ditambah dengan karakter kontraproduktifnya, keterbatasan-keterbatasan tadi menjadi sinyalemen bahwa integrasi nation-state merupakan pilihan yang tidak bisa ditawar kembali. Namun, dengan klaim telah memiliki kedaulatan, bukan langkah mudah baginya untuk mengintegrasikan diri dengan bangsa lain dan menyerahkan kedaulatannya kepada struktur pemerintahan baru yang telah terbentuk, terlebih proses integrasi merupakan jalan panjang pembentukan suatu negara yang belum tentu memuaskan kepentingan nation-states penyusunnya.
Problem dalam Penyerahan Kedaulatan
Kedaulatan secara konseptual sering secara erat dikaitkan dengan persoalan politik, khususnya kemampuan diplomasi dan hubungan antarnegara. Dengan konteks seperti ini, terkesan persoalan kedaulatan berlaku dalam aspek hubungan eksternal dengan negara lain. Kaitan dengan aspek dalam negeri bukan berarti tidak ada tetapi simpul analisisnya sering berkisar pada intervensi potensial dari pihak (negara) lain yang memiliki kepentingan dengan negara yang bersangkutan. Persoalan disintegrasi di Indonesia, misalnya, ancaman potensial yang ditimbulkan Gerakan Aceh Merdeka (GAM), Republik Maluku Selatan/ Sarani (RMS), dan Organisasi Papua Merdeka (OPM), lebih banyak dimuati analisis mengenai intervensi negara lain dibandingkan dengan substansi persoalan di dalam negeri, yakni perimbangan kewenangan dan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, pemberdayaan lokal, pembentukan kohesi sosial hingga ke tingkat desa dan kelurahan, pembangunan daerah berbasis masyarakat, serta tingkat konsumsi regional berbanding PDRB secara ekuivalen. Analisis mengenai lepasnya Propinsi Kuwait terhadap kungkungan kekuasaaan tiranik Iraq lebih banyak bersentuhan dengan sinyalemen bahwa Amerika Serikat mengintervensi gerakan pemisahan tersebut—suatu fakta yang sulit untuk dipungkiri—tetapi minim penelusuran akar ideologis beserta perlakuan pemerintahan superordinat (Iraq) terhadap pemerintah subordinat (Kuwait) yang lebih menunjukkan pola hubungan pemerdayaan daripada pemberdayaan. Bagaimana pun pola dalam dinamika berbagai negara, terminologi kedaulatan ternyata tidak beranjak jauh dari domain intergovernmental relationship. Pembatasan makna kedaulatan seperti ini pada gilirannya akan sangat menentukan pembahasan mengenai alternatif solusi bagi upaya mempertahankan eksistensi sebuah bangsa, juga sebuah negara.
Kedaulatan berkenaan dengan berbagai hal sehingga tidak bisa dilihat sebagai satu ketunggalan dimensi yang baku. Di samping dimensi hubungan antarnegara, kedaulatan berkaitan erat dengan legitimasi yang diberikan stakeholders (masyarakat) di dalam negeri terhadap pemerintahannya sendiri dalam mengambil kebijakan. Seberapa besar suatu pemerintahan dapat menyelenggarakan pelayanan publik yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat demi ketercapaian kesejahteraannya, sebesar itu pula legitimasi pemerintahan itu dapat diberikan oleh masyarakat. Demikian sebaliknya. Namun, proses pembuatan kebijakan berbasis pada kebutuhan masyarakat menuntut keterlibatan masyarakat tersebut. Hal ini berpijak pada asumsi bahwa masyarakat lebih mengetahui apa yang mereka butuhkan dibandingkan dengan pemerintah yang dalam mengambil kebijakan seringkali diwarnai bounded-rationality (rasionalitas yang terbatas) akibat informasi yang terbatas pula. Di samping itu, tuntutan ini muncul sebagai konsekuensi logis atas kontribusi yang sudah diberikan masyarakat terhadap pemerintahnya, misalnya dalam bentuk pajak atau sumbangan harta-benda untuk menutupi hutang-hutang negara saat krisis ekonomi menimpa. Terutama yang memiliki andil dalam proses penyelenggaraan negara, mereka akan merasa menjadi pihak yang sangat berhak untuk mendapatkan imbal positif meskipun sifatnya tidak langsung, sebagaimana kontraprestasi tidak langsung dari pajak yang telah dibayarkan.
Terbentuknya pemerintahan transnasional yang terdiri atas negara-negara kebangsaan yang sebelumnya berdaulat berarti menggabungkan berbagai tingkatan pemerintahan (multilevel governance) dalam satu atap, mencakup pemerintahan transnasional, pemerintahan nasional, pemerintahan subnasional, pemerintahan lokal, unit yang paling dekat dengan masyarakat. Pemerintahan dalam pengertian governance tidak hanya mencakup struktur pemerintah tetapi juga masyarakat dan setiap elemen di dalamnya. Bergabungnya berbagai negara kebangsaan dalam satu struktur pemerintahan bersama menyisakan persoalan baru berupa pemenuhan kebutuhan dan kepentingan masing-masing.
Pemerintahan transnasional dalam hal ini memerlukan pola yang terbuka dalam koordinasi (open method of coordination) yang memungkinkan bagi setiap struktur pemerintahan terlibat dalam pengambilan keputusan pada level pemerintahan yang lebih tinggi (Kaiser dan Prange, 2002). Koordinasi model ini memerlukan penggunaan teknologi informasi berbasis komunitas dan pemerintahan di setiap level sehingga memicu keterbukaan dan pertanggungjawaban pemerintah kepada rakyatnya. Perkembangan teknologi informasi juga memegang peranan kunci dalam memuluskan jalur komunikasi antara birokrasi (public servants) dan publik (clients) itu sendiri; juga antarsesama pegawai negara melalui aplikasi kantor maya dalam intranet. Penggunaan teknologi informasi ini harus jelas pula peruntukkan sebab teknologi informasi memiliki ambiguitas dalam menyokong sistem pemerintahan: apakah semakin memusatkan kekuasaan ke level pemerintah pusat atau justru memperkuat perimbangan kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah. Dengan ketersediaan data dan lalu-lintas komunikasi yang terfasilitasi melalui teknologi ini, pemerintah pusat bisa saja berdalih bahwa pemusatan kekuasaa pada level pusat sangat memungkinkan. Namun, faktanya realitas yang berlaku di lapangan jauh lebih kompleks daripada yang tercermin dalam sajian data-data (Denhardt, 1999: 239). Peruntukan teknologi informasi dan pola koordinasi antarlevel pemerintahan, dua hal sebagai aspek administrasi publik, merupakan faktor determinan dalam proses integrasi.
Optimasi Multilevel Governance: Kontinum Federalisme hingga Kesatuan
Dalam konteks pembicaraan mengenai proses integrasi nation-state, kedaulatan berada dalam cakupan kebijakan mengenai perimbangan unit-unit teritorial (daerah) terhadap kekuasaan unit pusat. Proses integrasi dalam wadah pemerintahan transnasional bertumpu pada aktivitas pengayoman sehingga pengakomodasian kepentingan dan kebutuhan negara-negara kebangsaan penyusunnya merupakan satu prasyarat mutlak agar mereka mau bertahan dalam naungan otoritasnya, betapa pun dalam pendirian Khilafah Islamiyah sebagai wujud pemerintahan transnasional internalisasi aqidah dan kampanye persatuan umat telah didengungkan sejak awal.
Pemerintahan transnasional sebagai organisasi besar menghadapi kompleksitas tuntutan kehidupan rakyat yang bernaung di bawahnya dari waktu ke waktu menjadikan tinjauan mengenai reposisi hubungan antara pemerintah, pasar, dan rakyat itu sendiri perlu dilakukan sedini mungkin agar pemerintahan transnasional tidak mengalami market-failure dan state-failure sekaligus. Perkembangan masyarakat secara progresif menunjukkan semakin variatif dan besar tuntutan masyarakat terhadap pemerintahan yang berjalan untuk memenuhi kebutuhan mereka, ditambah dengan kegiatan perekonomian yang menembus batas-batas negara-negara kebangsaan dan lalu-lintas komunikasi beserta persebaran informasinya melalui teknologi mutakhir menjadikan banyak hal justru berada di luar kendali pemerintahan transnasional yang berskala raksasa.
Kondisi pada tataran makro di atas menyisakan satu pemahaman bersama bahwa negara dan pengelolaan pemerintahan transnasional sesungguhnya dituntut untuk berubah agar lebih mengedepankan sensitivitas dan meningkatkan kapabilitas pemenuhan kebutuhan rakyatnya di setiap pemerintahan nasional dan pemerintahan subnasional penyusunnya. Namun, kompleksitas dan ukuran pemerintahan transnasional yang terlalu besar itu masih tertatih-tatih untuk menjawab kebutuhan masyarakat, terlebih lagi yang berada di luar jangkauannya pada level nasional, subnasional, regional, dan lokal.
Pemenuhan kebutuhan rakyat secara sentralistik dianggap kurang tepat dalam mengatasi perubahan internal sebuah negara, memenuhi kebutuhan masyarakat di daerah, dan kurang responsif terhadap aspirasi mereka. Reduksi terhadap derajat pemusatan kekuasaan hingga dilakukan pelimpahan kewenangan terhadap pemerintahan pada hirarki di bawahnya menjadi tak terelakkan. Hal inilah yang kemudian memicu munculnya desentralisasi. Di samping untuk mencapai tujuan administratif tadi, secara politik perkembangan negara-negara yang baru bangkit dari keterpurukan rezim otoriter sebelumnya ternyata tidak terpuaskan bila hanya berlangsung di tingkat nasional. Pembangunan di tingkat nasional dan subnasional dengan jaminan partisipasi publik secara lebih mengakar di tingkat grass roots hanya akan terfasilitasi oleh kebijakan desentralisasi.
Berbagai tingkat pemerintahan dalam struktur multilevel governance dibentuk dalam rangka mencapai pemenuhan kebutuhan masyarakat dan mencapai kesejahteraan mereka, dua hal yang berkenaan dengan legitimasi rakyat kepada pemerintahnya dan penguatan kedaulatan. Oleh karena itu, seberagam apa pun tipe-tipe struktur multilevel governance (Hooghe dan Marks, 2001), setidaknya terdapat dua prinsip yang harus diperhatikan. Pertama, prinsip subsidiaritas, yakni prinsip yang meletakkan tumpuan kegiatan pelayanan publik diselenggarakan pada unit pemerintah terendah (Prasojo, 2005; Pitschas, 2006). Desentralisasi memerlukan prinsip ini untuk menjamin bahwa penyerahan kewenangan mengatur dan pelimpahan kewenangan mengurus pelayanan publik dan fungsi-fungsi pemerintah lainnya benar-benar dirasakan manfaatnya oleh masyarakat daerah. Namun, prinsip subsidiaritas ini tidak berjalan sendiri tanpa prinsip kedua, yakni prinsip koneksitas. Prinsip ini menekankan keikutsertaan sumberdaya berikut hal-hal penunjang dalam penyerahan dan pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke level pemerintahan di bawahnya. Suatu kewenangan yang diberikan kepada pemerintah daerah tetapi minus sumberdaya untuk menjalankannya hanya akan menjadikan tujuan pembentukan multilevel governance dan pelaksanaan prinsip subsidiaritas mengalami kegagalan (Holidin, 2007: 5-7). Secara sistemik, kegagalan yang terjadi merupakan kegagalan otonomi daerah dalam menyejahterakan masyarakat daerah (Prasojo, Kurniawan, Holidin, 2007: 86).
Sepanjang perjalanan diskursus politik mengenai praktek penggunaan kekuasaan oleh pemerintah, urgensi perimbangan kekuasaan dan kewenangan secara vertikal antara pemerintah pusat/ superordinat (level transnasional) dan pemerintah daerah/ subordinat (pemerintahan nasional, subnasional, regional, lokal) dalam struktur multilevel governance tidak kalah signifikan dibandingkan dengan perimbangan kekuasaan dan kewenangan secara horizontal antarlembaga negara (eksekutif, legislatif, dan yudikatif). Bila proses pembenahan (reformasi) sebuah pemerintahan transnasional dan negara kebangsaan penyusunnya dimulai dari penataan kembali lembaga-lembaga negaranya agar meninggalkan corak pemerintahan diktator-otoriter menuju corak pemerintahan yang beorientasi pada pemenuhan kebutuhan rakyat, proses konsolidasinya (dipadankan dengan konsolidasi demokrasi; lihat Diamond, 1999) itu sendiri difasilitasi oleh perimbangan kewenangan pemerintah pusat-daerah untuk mencapai optimasi kesejahteraan rakyat yang bersangkutan.
Satuan organisasi, mulai dari yang sederhana hingga organisasi tingkat negara, tak terlepas dari tarik-menarik antara pemusatan kekuasaan dan kewenangan (sentralisasi) serta persebaran kekuasaan dan kewenangan (desentralisasi). Betapa pun keduanya tampak memiliki karakter yang berseberangan, setiap organisasi, termasuk negara, tidak dapat melepaskan diri dari keduanya karena keduanya tidak bersifat dikotomis tetapi berada pada satu garis kontinum yang terhubung satu dengan lainnya (Hoessein dalam Wignosubroto, 2005; Prasojo, Maksum, Kurniawan, 2006).
Hubungan secara kontinum mengisyaratkan adanya perimbangan dalam satu hubungan linier dan unit-unit di dalamnya bisa berada pada titik mana pun dalam garis tersebut. Dalam perimbangan kewenangan, sentralisasi dan desentralisasi bukan merupakan satu di antara dua pilihan. Keduanya memang berada pada dua kutub yang berhadap-hadapan secara diametral satu sama lain. Namun, tidak ada satu negara pun yang secara mutlak bersifat sentralistik dan tidak ada yang 100% desentralistik.
Gambar 1
Perbandingan Hubungan Dikotomis dan Kontinum dalam
Konstruksi Hubungan Pemerintah Pusat-Daerah
Penerapan sentralisasi secara mutlak akan memandulkan negara dalam mencapai tujuan pendiriannya dan memicu kemunculan varian totalitarianism, sementara desentralisasi yang melampaui batas mengakibatkan pembubaran (disintegrasi) negara yang bersangkutan. Oleh karena itu, gagasan untuk mengintegrasikan elemen-elemen negara yang masing-masingnya memiliki karakteristik khas tidak bisa serta-merta diterjemahkan sebagai penyeragaman (uniformasi), pemusatan pada satu kekuasaan tunggal, serta pengikisan derajat otonomi suatu elemen (unit pemerintahan subordinat) dalam negara (Dehousse, 2006).
Merujuk pada sifat dasarnya, kondisi yang mesti diwujudkan dalam setiap negara adalah mencapai perimbangan antara arus pemusatan kewenangan ke tingkat pusat (sentripetalisme) dan arus persebaran kewenangan ke unit-unit pemerintahan di bawahnya berupa pemerintah daerah atau negara bagian (sentrifugalisme). Konstruksi hubungan antara pemerintah pusat dan daerah dalam upaya mencapai perimbangan tersebut akan mengundang sejumlah muatan pemikiran, sebagaimana dikemukakan oleh Prof. Dr. Eko Prasojo, yakni tingkatan pemerintahan, status dan kedudukannya, pembagian kewenangan (atau urusan) antarberbagai tingkatan pemerintahan, perimbangan keuangan antartingkatan pemerintahan, partisipasi daerah dalam pembuatan keputusan di tingkat nasional (dan supranasional), serta intervensi pusat terhadap daerah (Prasojo, 2006: 14-15).
Praktek di banyak negara, sentralisasi dan desentralisasi terejawantahkan dalam variasi bentuk negara yang pada dasarnya bisa diklasifikasikan atas dua kelompok besar: negara kesatuan dan negara federasi. Dalam negara kesatuan, otonomi merupakan pemberian pemerintah pusat kepada pemerintah daerah sehingga penyelenggaraan otonomi daerah adalah pemerintah pusat. Berbeda dengan itu, bentukan awal suatu negara federasi adalah negara-negara bagian yang secara genuine telah memiliki struktur asli berikut kedaulatannya masing-masing. Karena suatu kepentingan tertentu, negara-negara yang memiliki kedaulatan ke dalam dan ke luar tersebut bersepakat untuk membentuk suatu pemerintahan bersama (negara federal) dengan sebagian kedaulatan yang mereka serahkan kepada negara federal. Dengan demikian, karakter awal suatu negara federasi ditandai dengan residual power yang dimiliki negara federal sebagai pemberian negara-negara bagian penyusun, sementara kewenangan asli tetap dimiliki negara-negara bagian (Prasojo, 2005).
Dalam garis hubungan kontinum, negara kesatuan dan negara federasi sejatinya tidak memiliki perbedaan secara signifikan. Ragam negara kesatuan dan ragam negara federasi amat ditentukan sejauhmana perimbangan antara pemerintah pusat dan daerah. Dalam konstelasi politik yang berkembang dalam suatu negara, perimbangan ini bisa berubah sehingga batas-batas antara negara kesatuan dan negara federasi hampir sulit diidentifikasi lagi. Ada sebagian negara kesatuan yang meletakkan kewenangan mengatur kepada pemerintah daerah lebih besar bobotnya dibandingkan kewenangan mengurus melalui otonomi daerah seluas-luasnya, sementara perkembangan sebagian negara federasi cenderung semakin memberikan kewenangan dan kekuasaan yang dimiliki negara-negara bagian beralih kepada negara federal dalam menghadapi persoalan politik yang semakin kompleks.
Perbedaan mendasar yang amat kentara antara negara federasi dan negara kesatuan adalah keberadaan kedaulatan, dalam pengertian kewenangan untuk mengambil keputusan, kebijakan, serta ketetapan hukum dalam ruang lingkup yurisdiksinya. Wujud konkret kedaulatan tersebut ada pada kekuasaan negara bagian untuk membuat dan menetapkan udang-undang dasar sendiri, di samping undang-undang dasar yang ada pada tingkat federal. Hal ini kembali pada asumsi bahwa kedaulatan negara bagian merupakan bagian yang tak terpisahkan sebagai struktur dan sistem asli negaranya sebelum pemerintahan federal dibentuk, sementara kekuasaan negara federal itu sendiri berasal dari konsensus antarnegara-negara penyusunnya.
Upaya integrasi negara-negara kebangsaan dalam rangka pewujudan pemerintahan transnasional Khilafah Islamiyah berhadapan dengan kenyataan bahwa negeri-negeri muslim bernaung di bawah struktur negara kebangsaan yang terlebih dulu berdaulat. Ketika khilafah Islamiyah dideklarasikan pendiriannya memang terdapat kemungkinan bahwa negara-negara kebangsaan muslim itu pada gilirannya akan masuk dan mengintegrasikan diri dalam struktur pemerintahan transnasional Negara Khilafah. Mekanisme baiat menjadi mediasi penyerahan kedaulatan kepada Khilafah. Namun, dalam kondisi terburuk proses integrasi tidak selamanya bisa berharap pada pola-pola penyerahan kedaulatan begitu saja hingga membentuk hubungan hierarkis atas-bawah antara Khilafah dan negara-negara kebangsaan penyusunnya.
Tidak tertutup kemungkinan bahwa proses integrasi negeri-negeri muslim ke dalam struktur pemerintahan transnasional Khilafah Islamiyah sarat dengan kepentingan, terutama terbukanya berbagai kemudahan dan tercapainya kesejahteraan masyarakat. Bila pemerintahan transnasional terbentuk, sejumlah kemudahan bisa dirasakan negara-negara kebangsaan penyusunnya, misalnya kemudahan lalu-lintas perdagangan dan distribusi barang-jasa lintasnegara bebas tarif. Ini semacam memindahkan keuntungan globalisasi dalam cakupan yang lebih sempit secara terstruktur dalam skala negara. Tercapainya keuntungan ekonomi bisa menjadi alasan bagus bagi proses integrasi. Keuntungan lainnya adalah pertahanan yang bisa secara mudah ditingkatkan hingga lebih mapan. Dengan pemerintahan transnasional, modal dan infrastruktur pertahanan-keamanan bisa diakumulasikan sehingga lebih terpadu.
Dengan kemungkinan bahwa pemerintahan transnasional yang terbentuk belum tentu secara otomatis membentuk suatu negara kesatuan dengan kedaulatan dipusatkan pada pemerintahan supranasional, pembentukan Khilafah Islamiyah yang mempergunakan struktur pemerintahan transnasional bisa mengadopsi bentuk negara federasi pada fase-fase awal pendiriannya. Dengan karakteristik negara federasi yang mendudukkan negara-negara penyusun dalam posisi yang setara satu sama lain, political shock dalam proses penggerusan kedaulatan akan terantisipasi sehingga tidak secara cepat mengayunkan bandul politik ke arah disintegrasi. Di samping itu, solidaritas dan rasa kepemilikan bersama terhadap negara Khilafah Islamiyah lebih mudah untuk ditumbuhsuburkan.
Penolakan bentuk negara federasi di banyak literatur siyasah syar’iyyah lebih tertuju pada kontroversi kedaulatan genuine negara-negara bagian yang memiliki kekuasaan membentuk undang-undang dasar sendiri, di samping kekuasaan negara federal (pusat). Kekuasaan ini dianggap menohok ketentuan syara’ mengenai eliminasi terhadap kemungkinan dualisme kepemimpinan khalifah (Rais, 2001; Zallum, 2002). Keberadaan negara bagian yang masih berdaulat dengan kekuasaan untuk membentuk UUD sendiri dianggap wujud bayang-bayang kekuasaan khalifah (pemerintah pusat).
Klaim seperti ini memang merupakan konsekuensi kewenangan tahkim yang berada di tangan khalifah (pemerintah pusat). Namun, negara federasi pada umumnya cenderung memiliki banyak varian yang coraknya ditentukan berdasarkan perbedaan derajat perimbangan kekuasaan dan kewenangan antara pemerintah pusat (federal) dan pemerintah daerah (negara bagian). Di samping itu, bentuk negara federasi bukanlah antitesis negara kesatuan sehingga derajat kekuasaan negara bagian bisa dikurangi sebatas pengadopsian (tabanni) hukum-hukum syara’ sejauh tidak keluar dari koridor tahkim yang dilakukan pemerintah pusat. Oleh karena itu, persoalan dualisme dalam proses hakimiyah tidak akan terjadi ketika dalam bentuk negara federasi sendiri kekuasaan pembentukan UUD diletakkan sebagai asumsi kewenangan pemerintah daerah untuk melakukan ijtihad politik selama tidak bertentangan dengan koridor ijtihad pemerintah pusat. Di sinilah fungsi kompatibilitas sistem hukum perlu dilakukan dalam proses integrasi negara-negara kebangsaan membentuk pemerintahan transnasional.
Dalam perkembangannya secara bertahap bentuk negara federal bisa ditransformasikan menjadi bentuk negara kesatuan sekaligus penguatan kewenangan khalifah dalam struktur pemerintahan transnasional. Salah satu faktor yang memicu hal ini adalah peningkatan kebutuhan akan penyeragaman melalui intervensi pemerintah federal dalam mengurangi ketimpangan antarnegara bagian. Negara-negara Eropa yang bercorak federalis tengah dalam perjalanan transformasi dari corak federalis menuju unitaris (kesatuan), bahkan Jerman sebagai negara federal kini semakin bercorak federal-unitaris (Prasojo, 2005). Hal ini juga terjadi di Amerika Serikat meskipun transformasinya tidak selancar negara-negara Eropa karena tradisi AS dalam pembagian kewenangan adalah membagi habis kewenangan tersebut kepada pemerintah federal dan pemerintah negara bagian (Deplu AS, Targonski, ed., 2000).
Dalam konstelasi yang lebih luas, negara-negara Eropa membentuk Uni Eropa untuk mencapai tujuan-tujuan integrasi (European Commission, http://ec.europa.eu, http://europa.eu/debateeurope/index_en.htm) sebagaimana dijelaskan sebelumnya. Kebanyakan struktur asli yang mereka miliki bervariasi antara unitary (kesatuan), decentralized-unitary, federal-unitary, dan federasi. Pewujudan Eropa bersatu dalam wadah European Union (EU) sebenarnya mengarah pada sentralisasi baru, terlebih jika mereka ikut memperkuat Traktat Uni Eropa menjadi Konstitusi Eropa yang melahirkan Eropa Serikat (United States of Europe, USE) meskipun masih terganjal pedebatan banyak kalangan (EU debates, www.euractiv.com). Gejala pemusatan ini menjadi fakta bahwa Eropa dengan perjalanan sejarah kebangsaannya yang memiliki perbedaan tajam dalam hal kebudayaan dan tidak memiliki riwayat sejarah penyatuan kini bersedia dan mampu terikat dalam satu pemerintahan bersama. Oleh karena itu, Khilafah Islamiyah, dengan kesamaan ideologis kaum muslimin, riwayat kesejarahannya yang kuat, serta kebutuhan pertahanan akan eksistensi dan sumberdaya yang dimiliki, lebih mampu lagi membentuk pemerintahan bersama, pemerintahan transnasional, tentu tak khawatir dalam sikap tabu mengalami proses transformasi secara kontinum dari bentuk negara federal menuju kesatuan.
Penguatan Integrasi melalui Reformasi Birokrasi Publik
Sebagaimana persoalan kedaulatan tidak semata-mata persoalan politik murni, proses integrasi dan penguatannya tidak begitu saja dapat mengandalkan urusan bagi-bagi kekuasaan dan kewenangan. Negara dituntut untuk memenuhi kebutuhan masyarakat hingga mencapai standar kelayakan minimum. Untuk itu, negara amat mengandalkan birokrasi publik sebagai organ vital yang menyelenggarakan pelayanan publik. Dengan demikian, proses integrasi nation-states dalam pemerintahan transnasional sendiri tidak terlepas dari aktivitas birokrasi publik yang menyelebungi keterikatan antarnegara kebangsaan penyusunnya.
Tantangan terbesar dalam mengoptimalkan kinerja birokrasi publik dalam proses penyelanggaraan publik untuk memicu integrasi nation-states dalam pemerintahan transnasional adalah korupsi, dalam arti penyalahgunaan kewenangan dan tindakan sewenang-wenang, terutama terhadap pengelolaan keuangan, sebagaimana terjadi pada nation-states sebelum proses pengintegrasiannya. Korupsi dalam pemerintahan tidak hanya menghilangkan penunaian hak-hak masyarakat tetapi juga menghancurkan kualitas pemerintahannya. Dalam sejarah khilafah, misalnya, korupsi turut berkontribusi dalam menggerogoti pemerintahan Utsmaniyah dari dalam. Kebangkrutan VOC dalam melakukan kegiatan penjajahan berkedok perdagangan didominasi oleh perilaku personalia yang korup hingga akhirnya lembaga itu dibubarkan dan perannya langsung diambil alih pemerintah Hindia Belanda. Selain tidak tegas terhadap Zionis Israel, pemerintahan Abbas di Palestina hanya menjadi pecundang di negeri sendiri karena banyak pejabatnya yang melakukan korupsi sehingga dalam pemilu rakyatnya lebih sudi memilih kandidat dari HAMAS yang memiliki rekam-jejak bersih dan memberdayakan publik untuk memegang pemerintahan di sana. Outcome negatif menjalarnya korupsi secara akut adalah hilangnya kepercayaan publik terhadap pemerintahnya dan ini bisa menjadi pemantik disintegrasi pemerintahan transnasional.
Terdapat beberapa kebudayaan yang melanggengkan korupsi dalam birokrasi publik terbentuk ketika terjadi kegagalan dalam orientasi ke arah people-centered sebagai amanat syara’. Birokrat lebih mementingkan hubungan pribadi dan kekerabatan daripada urusan masyarakat dan negara, suatu hal yang menyimpang dari keharusan menjalin hubungan secara impersonal, menurut perspektif Weberian. Kegiatan dengan nuansa hubungan personal itu ditandai dengan kebiasaan memberi hadiah yang hampir sulit dibedakan dengan suap. Secara struktural, hubungan dengan pola personal ini terkristalisasi dalam wujud sistem patronase eksploitatif. Patronase merupakan sistem yang menempatkan eksisnya segelintir pihak sebagai pelindung pihak lain yang berada di bawah naungannya. Munculnya patronase eksploitatif dengan sendirinya memicu budaya monopolistik (Klitgaard, 1998: 82-95). Minimnya aksesabilitas publik terhadap birokrasi turut memberikan andil terhadap semakin besarnya monopoli kekuasaan pegawai negeri sipil terhadap masyarakat yang memerlukan pelayanan birokrasi. Monopoli itu berbanding lurus dengan buruknya pertanggungjawaban oknum dalam birokrasi dan efek samping yang timbul berupa munculnya segolongan masyarakat yang mempergunakan jasa birokrasi dengan memberikan sejumlah kompensasi atas harga monopoli tersebut demi kemudahan aksesabilitas terhadap pelayanan publik.
Korupsi dan ketidakpedulian unit-unit birokrasi pemerintahan transnasional terhadap rakyat yang secara dominan ditunjukkan melalui pelayanan publik yang mengabaikan kebutuhan rakyat cenderung memicu ketidakpuasan mereka hingga berujung pada gelagat pemisahan diri. Dalam konteks pada unit pemerintahan yang lebih kecil gelagat ini bisa diidentifikasi pada tuntutan pemekaran wilayah atau pemberian status otonomi khusus.
Perlu diperhatikan oleh pemerintahan transnasional bahwa negara-negara kebangsaan penyusunnya secara genuine memiliki kedaulatannya sendiri. Tuntutan agar birokrasi berperan menjadi lebih baik tidak hanya bermanfaat untuk mengoptimalkan kesejahteraan masyarakat tetapi juga memelihara integrasi pemerintahan transnasional itu sendiri. Kedua hal inilah yang kemudian memunculkan suatu keharusan pewujudan reformasi terhadap birokrasi publik.
Dalam konteks pembicaraan mengenai hal tersebut, upaya untuk mewujudkan Khilafah Islamiyah dengan administrasi pemerintahan transnasional sebagai infrastrukturnya sebenarnya menyimpan keharusan agar reformasi birokrasi publik harus sudah dirintis dan dimantapkan sejak sebelum negara-negara kebangsaan penyusunnya itu mengintegrasikan diri membentuk khilafah. Jika diabaikan, persoalan abuse of power dalam nation-states beserta birokrasi publik yang lambat dan korup akan terakumulasi menjadi pekerjaan rumah nyaris tak terselesaikan di bawah naungan khilafah islamiyah. Ini bukan berarti bahwa khilafah tidak memiliki daya untuk menyelesaikan persoalan administrasi publik. Namun, khilafah yang baru didirikan akan terlalu sibuk untuk mempertahankan kedaulatan dari serangan eksternal dari musuh-musuh Allah swt. Tentu akan menjadi lebih rumit lagi jika khilafah masih dibebani dengan persoalan esensial di dalam negeri. Aspek organisasi dan administrasi publik sendiri merupakan persoalan yang tidak begitu banyak diatur oleh syariah sehingga memerlukan banyak ijtihad yang dapat dilaksanakan pada kondisi khilafah belum didirikan. Inilah sebabnya Umar bin Khaththab ra, misalnya, bersedia secara selektif mengadopsi sistem administrasi publik Kekaisaran Persia yang telah ditaklukannya.
Birokrasi publik sebagai organ negara yang menjalankan aspek administratif menjadi elemen penting eksistensi dan dinamika sebuah negara. Negara-negara Barat memahami bahwa kuat-lemahnya negara berikut pemerintahannya amat bersentuhan langsung dengan kuat-lemahnya administrasi publik. Dengan demikian, Khilafah Islamiyah jelas jauh lebih membutuhkan administrasi publik yang kuat, bahkan sejak sebelum fase tamkin ad-daulah (pendirian negara) dilewati.
Reformasi birokrasi publik kini menjadi jawaban terhadap pelbagai permasalahan pelayanan publik dan tak pelak menjadi tuntutan perubahan organisasi menurut perkembangan lingkungan organisasi publik yang bersangkutan. Namun, hendaknya perubahan yang menjadi semangat utama reformasi tidak berjalan secara tak terarah mengikuti perubahan yang terjadi begitu saja. Dinamika perubahan, meskipun tidak konstan, yang terjadi sesungguhnya hanya mengikuti pola-pola tertentu (Montgomery dan Porter, ed, 1991: 417) secara siklis, tidak murni secara linier. Yang terlihat tak terpola hanyalah turunan (derivat) perubahan tersebut, bukan kerangka perubahannya secara makro.
Berdasarkan asumsi di atas, upaya mereformasi birokrasi mesti cermat melihat pola perubahan yang terjadi sehingga dapat membuat prediksi mengenai hal-hal yang akan terjadi di masa mendatang. Di sini, upaya pelaksanaan reformasi sebagai sebuah process strategy dibingkai umbrella strategy yang tumbuh di atas aspek fundamental berupa visi, misi, dan nilai organisasi (Montgomery dan Porter, ed, 1991). Jika umbrella strategy merupakan perencanaan strategis yang merupakan kerangka kerja jangka panjang dengan muatan paradigma/ ideologi tertentu (mabdaiyah), process strategy memuat langkah-langkah taktis yang bergerak bertahap (marhaliyah) berpedoman pada koridor umbrella strategy (Yakan, 2001).
Tanpa kejelasan kerangka reformasi dalam umbrella strategy, reformasi hanya berjalan mengikuti arus dinamika perubahan lingkungan tanpa arah yang jelas. Instrumen penyerasian antara umbrella strategy dan process strategy adalah manajemen strategis untuk sektor publik. Dengan instrumen ini, upaya reformasi birokrasi akan memperhitungkan kekuatan internal birokrasi berikut kelemahannya, serta kalkulasi atas ancaman eksternal dan peluang-peluang yang tersedia. Di samping itu, bisa juga dibuat perencanaan skenario (scenario planning) sehingga ketidakpastian di masa depan bisa secara lebih dini diantisipasi. Sementara itu, mekanisme kontrol memiliki fungsi utama meminimalisasi penyimpangan pada saat implementasi reformasi birokrasi publik.
Reformasi dalam arti yang sederhana sebenarnya mengacu pada perubahan ke arah yang lebih baik. Hal ini berkenaan dengan makna koreksi terhadap kekurangan kinerja masa lampau yang tidak optimal. Namun, makna reformasi itu belakangan tercampur aduk dengan makna perubahan itu sendiri sehingga sering disamakan. Padahal, tak semua perubahan mengarah pada kondisi yang lebih baik. (Cooper, et.al, 1998: 11-12). Salah satu faktor yang mengakibatkan gagalnya upaya reformasi atau upaya reformasi yang berjalan di tempat adalah perencanaan strategis yang keliru.
Perubahan dengan perencanaan strategis terhadap birokrasi publik untuk mewujudkan kepemerintahan yang baik diarahkan untuk mengikuti tahapan dari pucuk pimpinan, mengalir secara struktural, dan kemudian dilanjutkan dengan perubahan kultural. Hal ini disajikan dengan apik dalam Model Gelombang 3S berikut.
Kepemimpinan, baik dalam wujud gaya kepemimpinan dan political will yang dijalankan, dalam kapasitas tertentu (leadership driven capacity) cukup menentukan perubahan yang dilakukan berjalan secara nyata dan berkelanjutan (Pope, 2000: 41). Pada tahapan ini kapasitas untuk melakukan perubahan masih rendah karena baru berangkat dari kemauan dan inisiatif pimpinan organisasi tapi justru karena itulah laju perubahannya tinggi dalam tataran elitis.
Gambar 2
Diagram Laju Perubahan dengan Gelombang 3S
Sumber: Stephen M. Shapiro, 24/ 7 Innovation, (New York: Mc Graw Hill, 2002), hlm. 84 – 85.
Inisiatif mewujudkan perubahan ini tak berhenti pada diri pimpinan tetapi dipenetrasikan secara legal-formal melalui perubahan struktural (structural driven capacity), baik dengan dikeluarkannya kebijakan tertentu maupun pembentukan sistem hasil kebijakan tadi. Perubahan struktural masih bertumpu pada pendekatan kelembagaan dan masih bersifat memaksa. Resistensi internal dari kalangan birokrat kerap muncul pada fase ini karena orientasi pola status quo.
Akhirnya, kapasitas perubahan memasuki cakupan yang lebih luas dan kompleks dengan segala dinamika dan varian di dalamnya dalam wujud organic capacity. Di sini, meskipun kapasitas untuk berubah sangat tinggi, laju perubahan sedemikian rendah karena menyentuh aspek budaya dan paradigma sehingga langkah internalisasi dan sosialisasi sebagai wujud konkret upaya diwujudkannya perubahan itu membutuhkan waktu yang tak sebentar dan penyesuaian di sana-sini.
Bila permasalahannya terletak pada sistem dan budaya birokrasi publik, pemberantasan korupsi dalam proses reformasi tidak lagi mengandalkan pada pendekatan hukum, yakni dengan jalan pembentukan peraturan perundang-undangan baru, pengoperasian komisi pemberantasan korupsi baru, pengusutan taktik konvensional di kejaksaan, dll, tetapi kini dengan mengoptimalkan pendekatan administratif. Pendekatan administratif menekankan strategi pemberantasan korupsi melalui penataan kembali (rearrangement) kelembagaan yang memperkecil ruang-ruang bagi rent-seeker (pemburu rente) oportunis untuk melakukan korupsi, transformasi paradigma dan etos kerja aparatur negara, pelatihan-pelatihan profesionalisme kerja dan ESQ, penyederhanaan pelayanan perizinan dan nonperizinan, pembatasan diskresi, penyediaan saluran pengaduan dan partisipasi publik, anggaran berbasis kinerja, dll. Pada Model Gelombang 3S di atas, pendekatan administratif relevan dengan fase perubahan struktural yang menjembatani antara political will dan transformasi kultural. Berikut adalah aspek-aspek pemberantasan korupsi dengan pendekatan administrasi publik.
a. Reformasi SDM Aparatur Negara
Secara strategis, reformasi birokrasi publik dilaksanakan berdasarkan dua tujuan utama: menyempurnakan internal administrasi itu sendiri dan tujuan yang berkenaan dengan peran masyarakat (Dror, 1971: 23 dalam Zauhar, 1996: 14-15). Penyempurnaan internal administrasi diwujudnyatakan dalam bentuk efisiensi administrasi, menyembuhkan patologi (penyakit) administrasi, dan penggunaan merit system dalam rekrutmen pegawai. Merit system merupakan proses penyeleksian, baik dalam hal rekrutmen maupun staffing, pegawai negara berdasarkan kompetensi dan kualitas pribadi yang dimiliki.
Reformasi sumberdaya manusia aparatur negara memiliki peran strategis, sedikitnya karena tiga hal. Pertama, birokrasi sebagai mesin membutuhkan penggerak dan penggerak itu adalah sumberdaya manusia di dalamnya. Penataan kembali kelembagaan secara sistemik memang memperkecil ruang-ruang rent-seeking oleh aparatur negara sehingga mengendalikan penyimpangan potensial. Namun, SDM aparatur negara sebagai penggerak mampu belajar dari keterbatasan sistem yang ada dan justru menyalahgunakan sistem yang telah terbentuk. Oleh karena itu, perubahan sistemik (struktural) harus segera ditindaklanjuti dengan perubahan kultural.
Justifikasi kedua, SDM aparatur negara merupakan instrumen inti dalam menjembatani antara kedua tujuan utama reformasi. Penyempurnaan aspek internal administrasi publik akan menjadi statis bila tidak digerakkan oleh SDM aparatur negara untuk dipertemukan dengan upaya pelayanan publik dalam rangka mencapai kesejahteraan masyarakat. Terakhir, pintu pertama terjadinya penyimpangan dalam birokrasi adalah penyimpangan pada SDM aparatnya. Sebagaimana diketahui, birokrasi merupakan sistem yang statis. Namun, dinamikanya sangat ditentukan oleh pergerakan SDM di dalamnya.
Mengacu pada simpul pemahaman mengenai aparatur negara di atas, reformasi birokrasi publik harus meletakkan reformasi kepegawaian dalam posisi penting, bukan pelengkap. Hal ini dimulai dari proses rekrutmen hingga jaminan pensiun.
b. Netralitas Birokrasi Publik
Tanpa terjebak dalam dikotomi antara administrasi publik dan politik, diperlukan pembagian antara sistem administrasi publik dan sistem politik dengan cara meningkatkan otonomi profesional sistem administrasi sehingga cukup berpengaruh terhadap kebijakan yang dibuat melalui proses politik. Birokrasi publik, meskipun berinteraksi erat dengan pejabat politik, tetap harus diposisikan sebagai pihak yang secara mandiri berpihak pada rakyat. Otonomi profesional seorang birokrat pemerintahan transnasional (Khilafah Islamiyah) tidak hanya diukur melalui indikator profesionalisme kerja tetapi juga indikator kesesuaian tindakan dengan hukum-hukum syara’.
Kalangan Barat lebih menekankan birokrasi yang netral meskipun konsepsi ini juga tak netral dari silang-pendapat. Hegel menyatakan bahwa birokrasi merupakan pihak yang bebas dari kepentingan (interest) tertentu berfungsi menjembatani kepentingan dua pihak yang saling berhubungan erat: pemerintah di satu sisi dan rakyat di sisi lain. Berbeda dengan Hegel, Karl Marx beranggapan bahwa birokrasi justru memiliki kepentingan tersendiri akibat fungsinya yang menjadi alat pemerintah berhadapan dengan kepentingan rakyat banyak. Jadi menurut Marx, birokrasi tidaklah netral seperti anggapan Hegel. Bila logika Marx ditabrakkan dengan the ideal type of bureaucracy dari Max Weber, tipe ideal birokrasi itu bisa diprediksikan tidak akan pernah terwujud pada tataran praksis. (Pilliang, et.al, 2003: 74; Suhelmi, 1999).
c. Efisiensi dan Efektivitas
Reformasi diidentikkan dengan usaha untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas (Zauhar, 1996: 13). Efisiensi berkaitan dengan rasio antara input yang dipergunakan dengan output yang dihasilkan. Efektivitas sendiri berkaitan dengan pencapaian tujuan berdasarkan strategi organisasi. Dengan demikian, birokrasi publik dapat mencapai efektivitas tersebut dengan memperjelas tujuan dan sasaran organisasi yang hendak dicapai, bentuk struktural berdasarkan fungsi-fungsi yang diemban, pengambilan keputusan berdasarkan ketersediaan informasi, hubungan komunikasi yang terbuka, terwujudnya iklim kompetisi yang sehat antarbirokrat dengan manajemen konflik yang memadai.
Efektivitas ini bergantung pada sistem yang dianut birokrasi berupa sistem yang terbuka (open system) terhadap perubahan lingkungan eksternal sehingga proses pembelajaran dapat berlangsung. Peran manajemen juga mempengaruhi proses yang terjadi ketika kran-kran keterbukaan, keleluasaan, penegasan identitas organisasi, dan integritas personnel di dalamnya berdasarkan identitas tadi. Jadi, terdapat titik tekan pada kemampuan organisasi untuk mencapai tujuan dan memecahkan permasalahan dalam menggapainya. Pemecahan masalah itu pada akhirnya bermuara pada dilakukannya penyediaan alternatif berupa peningkatan kapasitas kemampuan birokrasi publik atau mengurangi beban masalah yang harus dipecahkan.
d. Transparansi & Akuntabilitas Publik
Reformasi akan secara efektif melahirkan transparansi dan akuntabilitas birokrasi publik dan kemudian usaha pembenahan pemerintahan akan meningkatkan kesejahteraan masyarakat luas. Dalam proses reformasi itu, harus diwujudkan pergeseran paradigma dari government-centered menjadi people-centered sehingga partisipasi masyarakat dalam menyediakan layanan publik meningkat menurut kapasitas yang mereka miliki. Dengan demikian, publik merasa memiliki seluruh perangkat birokrasi dan akan menuntut pelayanan yang diberikan birokrasi sesuai kebutuhan mereka.
Semua hal itu akan terwujud apabila publik memiliki akses terhadap pusat-pusat kekuasaan dan birokrasi yang melaksanakan kebijakan mereka. Disinilah media massa berperan sebagai katalisator dalam meningkatkan transparansi birokrasi, baik dalam proses formulasi kebijakan maupun implementasinya. Birokrasi publik sangat sensitif terhadap persepsi media massa yang membentuk opini publik (Wood dan Waterman, 1994: 102), bahkan lebih sensitif daripada persepsi pejabat politik dan atau angggota parlemen. Hal ini tak mengherankan sebab birokrasi merupakan lembaga yang mapan, eksis, dan memiliki sifat pekerjaan yang rutin sehingga daya tahan eksistensinya jauh melebihi para pejabat politik. Bila para pejabat politik akan segera berganti dalam kurun waktu tertentu, birokrasi akan terus ada dengan orang-orang lama di dalamnya. Anggota parlemen pun hanya meminta pertanggungjawaban kepada pimpinan administrasi, presiden, atau perdana menteri beserta kabinetnya.
Melalui transparansi, publik akan segera dapat memberikan penilaian, apakah pelayanan yang diberikan sesuai standar pelayanan dan anggaran yang dikeluarkan. Salah satu instrumen yang digunakan agar pelayanan sesuai dengan prosedur adalah citizen’s charter yang memuat standard operating procedures (SOP) pelayanan publik dan anggaran yang diperlukan. Publik juga akan diberitahukan di dalamnya mengenai biaya pelayanan tertentu, itu pun bila memang dibebani biaya. Ketika, misalnya, anggarannya terlalu besar tapi pelayanan yang diberikan tak memadai, publik akan segera meresponnya dalam bentuk permintaan pertanggungjawaban birokrasi atas apa yang telah dilakukannya. Dilengkapi dengan tersedianya mekanisme pengaduan dan jalur komunikasi yang jelas antara masyarakat dan pejabat publik yang bersangkutan, terciptalah sebuah sistem akuntabilitas publik yang andal sehingga birokrasi tidak memiliki pilihan lain kecuali memenuhi kebutuhan publik secara optimal.
Dalam konteks administrasi pemerintahan transnasional, proporsi di atas menemukan relevansinya dalam hubungan antara unit pemerintahan subnasional, unit pemerintahan nasional, dan unit pemerintahan supranasional. Masyarakat daerah dan unit pemerintahan subnasional membutuhkan transparansi dan akuntabilitas publik unit pemerintahan di atasnya. Selain menjamin tercapainya tingkat kepercayaan tinggi masyarakat kepada pemerintah, transparansi dan akuntabilitas menuntut fasilitasi atas keterlibatan setiap elemen nation-states dalam pemerintahan transnasional. Dalam organisasi sederhana sekali pun kepercayaan dan keterlibatan merupakan prasyarat penting bagi terjaganya konsolidasi, soliditas, dan solidaritas antarelemen organisasi. Urgensi ini lebih besar lagi bagi organisasi raksasa sekelas Khilafah Islamiyah sebagai organisasi pemerintahan transnasional.
Diakui, akuntabilitas dan transparansi menjadi musuh utama korupsi yang marak terjadi di jajaran birokrasi. Akuntabilitas publik untuk mengatasi berkembangnya korupsi dapat diwujudkan melalui pendekatan sistem dan perilaku. Secara sistemik, diperlukan meknisme pelaporan kerja yang dapat ditelusuri kembali dengan melihat kesesuaiannya dengan realita empirik. Dalam hal keuangan, diperlukan sistem audit keuangan yang andal, bisa menggunakan konsultan dan auditor dari pihak luar agar terbebas dari konflik kepentingan dan konflik peran. Secara konkret, pemerintahan transnasional bisa mengundang auditor swasta bersertifikasi (certified internal auditor) dalam urusan ini. Selain itu, audit internal suatu pemerintahan subnasional, misalnya, bisa mengundang auditor internal dari unit subnasional lain. Menurut konteks perilaku, setelah dijalankannya audit keuangan dan mekanisme pelaporan yang dapat ditelusuri kembali, secara gradual harus dibentuk opini mengenai sulitnya melakukan korupsi dan penyembunyian fakta/ bukti-bukti. Rotasi pegawai secara berkala dalam interval waktu yang tak terlampau lama akan meminimalisasi tumbuhnya kebudayaan korupsi sebab pembudayaan akan memakan waktu yang tak sedikit.
e. Peningkatan Gaji Pegawai Negara (?)
Peningkatan skala gaji pegawai negara tak terlalu efektif untuk menekan korupsi sebab keinginan berkorupsi juga menghinggapi mereka yang telah bergaji besar. Sebagai gantinya, dapat dibuat kebijakan yang memberikan insentif berupa hadiah bukan uang bagi pegawai yang produktif. Pemecatan, pemberian denda, atau hukuman penjara juga tak efektif bila tidak diiringi publikasi secara luas untuk menghacurkan nama baik si koruptor (Klitgaard, 1998: 99-105).
Publikasi negatif terhadap oknum ini akan menghasilkan efek domino berupa hancurnya kesempatan mengakses bidang kehidupan lain dalam masyarakat dan terhambatnya mobilitas vertikal. Dengan demikian, daya rusak publikasi negatif yang lebih berbahaya daripada hukuman-hukuman nyata jelas akan menjadi pertimbangan siapa pun yang hendak berbuat korupsi.
Meskipun dinilai tidak terlalu efektif, pertimbangan terhadap rasio kebutuhan hidup aparatur negara dengan gaji yang diterimanya tetap diperlukan. Bagaimana pun, tuntutan untuk tetap survive sebagai bagian dari naluri mempertahankan diri (gharizah al-baqa’), cepat atau lambat, sedikit atau banyak, akan memicu oknum yang bersangkutan untuk melakukan apa saja. Tuntutan bagi pemenuhan kebutuhan hidup aparatur negara sama pentingnya dengan tuntutan aparatur negara itu sendiri dalam memenuhi kebutuhan masyarakat.
f. Pelibatan Masyarakat dalam Pemberantasan Korupsi
Bagi masyarakat yang telah secara baik mengenyam pendidikan dan mendapat asupan informasi yang memadai, kebutuhannya terhadap suatu lembaga rakyat dalam upaya pewujudan negara dengan corak people-centered menjadi suatu keharusan dalam rangka menjalankan hak politik warga negara dengan cara mengartikulasikan kepentingan-kepentingan rakyat untuk menekan dan mempengaruhi proses formulasi dan implementasi kebijakan publik. Salah satu wujudnya adalah melalui partai politik sehingga partai politik berperan sebagai artikulator kepentingan, mengagregasikan kepentingan publik, dan sarana komunikasi politik, selain sebagai pengatur konflik dan menjalankan rekrutmen politik. (Budiarjo, 1999: 163-164). Namun, adanya kecenderungan partai politik yang lebih mengutamakan kepentingan kelompoknya menjadikan sebagian masyarakat lebih memilih berada di luar sistem politik praktis dan membentuk organisasi nonpemerintah (ornop) sebagai lembaga kerakyatan yang lebih independen dalam menekan pemerintah dan menyampaikan aspirasi publik.
Melalui media terpilih yang tepat, publik akan menjalankan fungsi kontrol terhadap pelaksanaan kebijakan publik. Aktivitas kontrol yang dijalankan secara serius diasumsikan akan meningkatkan responsibilitas birokrasi dalam menjalankan fungsinya karena pemerintah akan mengarahkan orienstasinya pada kepentingan rakyat jika peran kontrol yang dilakukan rakyat tersebut dijalankan secara maksimal, proporsional, konstitusional, dan bertanggung jawab (Thoha, 2003: 57, 225).
Masyarakat sebagai konsumen pelayanan publik yang menderita akibat buruknya pelayanan oleh birokrasi dapat dijadikan rekan yang efektif untuk menjalankan mekanisme kontrol, pemberantasan korupsi, dan upaya reformasi secara keseluruhan. Namun, efektivitas pelibatan mereka baru akan terwujud ketika tersedia tiga prasyarat berikut. Pertama, jaminan penjagaan rahasia nama mereka (anonimitas). Hal ini penting sebab sering kali seorang warga masyarakat yang mengadukan tindakan korupsi oleh birokrat dituntut balik dengan dalih pencemaran nama baik. Kedua, negara harus menjamin perlindungan saksi dan pengadu kasus korupsi. Anonimitas tadi adalah salah satu caranya. Di samping itu, cara lain adalah dengan mendahulukan mekanisme pembuktian terbalik terhadap pihak yang dituduh melakukan korupsi. Ketiga, tersedianya saluran pengaduan yang secara proaktif menindaklanjuti informasi pengaduan warga masyarakat. Saluran pengaduan ini dioperasikan dengan keterbukaan proses konfirmasi dan klarifikasi serta dilengkapi batas waktu dan mekanisme tanggapan balik terhadap warga yang mengajukan pengaduan. Saluran pengaduan bisa diarahkan pada lembaga ombudsman dan atau komisi pemberantasan korupsi yang dibentuk oleh negara dengan kewenangan terbatas pada legalitasnya berdasarkan ketentuan syara’. Selama lembaga atau komisi ini tidak menyimpang dari hukum-hukum syara’ dalam menjalankan kewenangannya, khalifah sekalipun tidak bisa melakukan intervensi terhadapnya, sama halnya dengan kemandirian mahkamah mazhalim terhadap kekuasaan khalifah.
Dalam banyak kasus, walaupun mekanisme pengaduan oleh masyarakat terlihat sederhana, informasi-informasi penting mengenai korupsi justru banyak dihasilkan melalui mekanisme ini. Implementasi mekanisme ini juga sering menjadi pintu pertama dalam menelusuri kasus-kasus korupsi birokrasi sebagai bentuk snowball effect. Oleh karena masyarakat merupakan entitas tidak terstruktur yang berhadap-hadapan dengan birokrasi publik sebagai entitas terstruktur, mekanisme ini merupakan solusi yang mengisi minimnya struktur dalam masyarakat.
Penutup
Proses integrasi negara-negara kebangsaan memerlukan implementasi praktis sehingga kaum muslimin tidak terlena dengan kenikmatan intelektual dalam pembahasannya. Negara dan pemerintahan bukanlah organisasi statis. Ia siap untuk dipengaruhi lingkungan internal dan eksternal sehingga pembentukan integrasi nation-states secara riil membentuk Khilafah Islamiyah bukan suatu utopia. Diskursus politik, hubungan internasional, dan kemampuan diplomasi, memegang peranan penting dalam hal ini. Namun, implementasi praktis menyisakan pekerjaan penting berupa aplikasi konsep dalam wujud pemerintahan yang hidup. Di sinilah administrasi publik bisa dipergunakan sebagai salah satu pendekatan.
Sistem multilevel governance pemerintahan transnasional sebagai landasan infratsruktur Khilafah Islamiyah sebenarnya bukan diskursus yang sama sekali baru. Ia merupakan pengembangan lebih lanjut dari studi regional dalam ilmu administrasi publik yang membahas formulasi kebijakan otonomi daerah berikut implementasi pemerintahan dalam konstelasi perimbangan kewenangan dan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah. Oleh karena itu, pendekatan ini sangat baik untuk terus dikembangkan lagi melalui pembelajaran terus-menerus dalam proses pendirian Khilafah Islamiyah.
Daftar Kepustakaan
Budiarjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 1999.
Montgomery, Cynthia A, dan Michael E. Porter, ed. Strategy: Seeking and Securing Competitive Advantage. Boston: Harvard Business School Publishing, 1991.
Cooper, Phillip J., et. al. Public Administration for The Twenty-First Century. Fort Worth: Harcourt Brace College Publishers, 1998.
Denhardt, Robert D. Public Administration: An Action Orientation. Orlando: Harcourt College Publishers, 1999.
Diamond, Larry. Developing Democracy toward Consolidation. Yogyakarta: IRE Press, 1999.
Dehousse, Renaud. “Delegation of Powers in The European Union: The Need for a Multi-Principals Model”. Draf makalah, Centre d’études européennes de Sciences Po, dipublikasikan pada 12 November 2006, dapat diunduh di http://www.arena.uio.no/events/Londonpapers06/DEHOUSSE.pdf.
Dror, Yehezkiel. Strategies for Administration Reform: Development and Change. Netherland: The Hegue, 1971 dalam Zauhar, Soesilo. Reformasi Administrasi: Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta: Bumi Aksara, 1996.
Hoessein, Bhenyamin. “Hubungan Kewenangan Pusat–Daerah”, dalam Wignosubroto, Soetandyo, et. al. Pasang Surut Otonomi Daerah: Sketsa Perjalanan 100 Tahun. Jakarta: Institute for Local Development dan Yayasan TIFA, 2005.
Holidin, Defny. “Pewujudan Masyarakat Madani dalam Format Kebijakan Otonomi Daerah di Indonesia”. Makalah dipresentasikan dalam Diskusi Publik “Menuju Jakarta yang Madani” di Universitas Negeri Jakarta, 29 Juni 2007.
Hooghe, Liesbet, dan Gary Marks. “Types of Multi-Level Governance”. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 5 (2001) Nº 11, dipublikasikan tanggal 12 Oktober 2001, dapat diunduh di http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-01a.htm.
Kaiser, Robert, dan Heiko Prange. ”A New Concept of Deepening European Integration? –The European Research Area and The Emerging Role of Policy Coordination in a Multi-level Governance System”. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 6 (2002) Nº 18, dipublikasikan tanggal 24 Oktober 2002, dapat diunduh di http://eiop.or.at/eiop/texte/2002-018a.htm.
Klitgaard, Robert. Membasmi Korupsi. Jakarta: Yayasan Obor Indoensia, 1998.
Pilliang, Indra J., Dandy R., dan Agung Pribadi, ed. Otonomi Daerah: Evaluasi dan Proyeksi. Jakarta: Yayasan Harkat Bangsa, 2003.
Pitschas, Rainer. “From Local Government to Multi-Partnership Society: The Creation of Human Resources Development System for the New Publicness in the Era of Decentralisation”. Makalah dipresentasikan sebagai Keynote Speech dalam Simposium Internasional di Universitas Ryukoku, Fukasuka-Kyoto, Jepang, 20-21 Januari 2006.
Pope, Jeremy. Confronting Corruption: The Elements of National Integrity System. Berlin: Transparency International, 2000.
Prasojo, Eko. Federalisme dan Negara Federal: Suatu Pengantar. Depok: Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI, 2005.
Prasojo, Eko. “Konstruksi Ulang Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah di Indonesia: Antara Sentripetalisme dan Setrifugalisme”. Pidato Upacara Pengukuhan Guru Besar Tetap FISIP Universitas Indonesia, Depok, 13 September 2006.
Prasojo, Eko, Teguh Kurniawan, dan Defny Holidin. “An Analysis of the Government Systems in Indonesia”. Laporan Akhir Penelitian, “A Comparative Analysis of The Government Systems in Korea and Major ASEAN Countries”, Departemen Ilmu Administrasi FISIP UI dan Korea Australasia Research Center (KAREC) UNSW, Australia, 2007, dapat diunduh di http://teguh-kurniawan.web.ugm.ac.id/penelitian/Draft_Laporan_Akhir_Karec_Edit_08062007.pdf.
Prasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum, Teguh Kurniawan. Desentralisasi & Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal & Efisiensi Struktural. Depok: Departemen Ilmu Administrasi, 2006.
Rais, Dhiaudin. Teori Politik Islam. Jakarta: Gema Insani Press, 2001.
Shapiro, Stephen M. 24/ 7 Innovation. New York: Mc Graw Hill, 2002.
Suhelmi, Ahmad. Pemikiran Politik Barat. Jakarta: Darul Falah, 1999.
Suryadinata, Leo. “Nation-Building and Nation-Destroying: The Challenge of Globalization in Indonesia”, dalam Suryadinata, Leo, ed. Nationalism and Globalization: East and West. Pasir Panjang, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2000.
Targonski, Rosalie, ed. Garis Besar Pemerintahan Amerika Serikat. (Tanpa kota terbit): Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, 2000.
Thoha, Miftah. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003.
Wood, B. Dan, dan Richard W. Waterman. Bureaucratic Dynamics: The Role of Bureaucracy in a Democracy. Boulder, Colorado: Westview Press, 1994.
Yakan, Fathi. Prinsip-Prinsip Gerakan Islam. Jakarta: Al-I’tishom Cahaya Umat, 2001.
Zauhar, Soesilo. Reformasi Administrasi: Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta: Bumi Aksara, 1996.
Zallum, Abdul Qadim. Sistem Pemerintahan Islam. Bangil: Al Izzah, 2002.
http://ec.europa.eu
http://europa.eu/debateeurope/index_en.htm
http://www.euractiv.com
Recent Comments